西安市基层统计业务管理的实践与思考

——基于西安开发区第七次人口普查问题

我国实行统一管理,分级负责制的统计管理体制,统计业务工作由国家统计局集中统一领导,统一管理。国家统计局按照行政区划,通过统一设定统计标准、统一设计制度方法、统一制定调查方案、 统一确定组织实施办法、统一建立数据采集和处理平台等措施实施统计业务管理,各级政府统计机构必须依法服从国家统计局的管理,必须在国家统计局的管理框架下依法开展各项业务工作,并按照下管一级的责任和模式开展工作。

在统计业务管理的实践中,各级政府统计机构面临不同管理层级的统计机构设置情况、面临统计机构不同的职责分工及管理模式、面临不同的区域经济社会发展水平,一方面接受国家统计局不同管理授权,需要管理和指导下级统计机构的业务工作……,另一方面,各级政府统计机构在完成国家调查任务的同时,还要履行满足地方党委政府统计需求的责任,如何在国家统一管理框架下因地制宜组织实施统计业务工作?如何在国家统一管理框架下因地制宜有效管理统计业务工作?如何在现行统计管理体制下因地制宜开展有地方特色的统计工作?……,需要认真思考、努力探索、积极实践。

一、西安开发区统计业务管理问题的由来

改革开放40多年以来,为促进经济社会发展,全国各地出现了各种发展定位、各种发展特色、各种管理层级、各种管理模式的开发区,成为宏观经济发展的主力军,为改革开放做出了重大贡献。截止目前,西安市行政管辖(代管)范围内也先后成立了不同开发级别、不同产业发展目标、不同共公事务参与程度、不同行政事务管理权限的各类开发区8个,其中跨市(地)级行政区划的代管开发区1个(西咸新区),全面托管所辖街镇社会事务的开发区2个(高新区和港务区),属于西安市政府派出机构的开发区5个(经开区、曲江新区、浐灞生态区、航空基地、航天基地)。它们或具备全部行政职能、或具备部分行政职能、或者完全不具备,有的开发区行政管理权高于行政区域的地方政府,有的与所在的区(县)政府平级,事权与财权、责任与义务有明确划分,有的与所在的区(县)政府的职能交叉重叠。总体上讲,现有的8个开发区与西安市的区(县)级政府统计机构拥有相同的统计管理事权和承担相同的统计责任,即规划(或开发)范围内的常规统计工作和国情国力普查工作全部由开发区管委会履行统计职责的有关部门承担,上级统计业务管理部门同属于西安市人民政府综合统计机构。

开发区统计业务管理问题的产生,缘于开发区的规划(或开发)范围是以地理地貌或道路建设为依据确定的,缘于各开发区没有独立的行政区划,缘于各开发区对下的管理层级不同,缘于各开发区对统计调查工作组织实施方式不同,缘于各开发区在统计数据生产流程中承担的责任不同……,2019年8个开发区经济总量占全市48%以上,承担了近50%的“五上”单位调查任务以及全市45%以上的人口普查任务,是全市统计业务增量的主要来源,开发区的业务无论是数量或质量,对全市的重要性显而易见,对其管理的难度显而易见。因此,对市级业务部门的管理能力提出了更高的要求,迫切需要具体问题具体分析,特殊问题特别处理。

二、西安市基层统计业务管理的重点是开发区

开发区是西安经济发展的主战场,是西安社会进步的前沿阵地,随着统计局与调查队分工的重大调整,开发区需承担所有大型国情国力普查任务,全面承担统计基本单位名录库更新维护工作,全面承担国家各部(委)以及国家、省、市统计系统的常规统计调查以及抽样调查工作,工作量成倍增加;同时,开发区担负全市改革创新、率先发展重任,全市经济发展的主要增量来源于开发区,需要及时、客观、准确的统计数据反映市委、市政府重大战略决策实施成果,需要及时、客观、准确的统计数据反映率先发展、创新发展、特色发展以及对全市经济社会发展的贡献等,开发区 “应统尽统、统新统快、统准统全”意义重大,因此,西安市统计业务管理的重点应是开发区,第七次人口普查工作是对开发区统计能力的一次重大考验。如何在现行的行政管理体制以及统计管理体制下通过地方立法形式厘清各层级开发区与所在行政区政府统计机构的权责关系,如何通过有效的行政手段加强对开发区统计业务监督管理、如何通过的有效的技术手段加强开发区源头数据质量管理等等,需要积极思考和努力探索。

三、开发区人口普查问题的特殊性

西安开发区的发展已由区域内部发展变成跨行政区划代管,已由单一的“开发型”发展模式变成“开发+社会事务托管型” 发展方式,人口普查工作是开发区承担的诸多统计业务工作的一种,与其它统计业务相比较有相同之处,也有其突出的特点。第六次人口普查以来的十年,开发区成为西安经济、社会发展的窗口和桥头堡,以产业发展优势、招揽人才政策、优质高端的房地产资源吸引了大量的市民和外来人口在开发区工作,租住或购房定居,开发区人口的聚集和流动性非常明显,再加上近几年西安市户籍政策的重大调整,开发区的人口变动形势错综复杂。与开发区参与过的其它大型国情国力调查相比,开发区的“七人普”的统一管理要面对更加复杂的局面,组织实施要应对更加棘手的问题……:

开发区“两员”选聘工作存在“零”基础问题。西安的开发区实行“大部制”管理,统计专业力量的配制很难与其经济总量、人口规模相适应,有的开发区没有设立独立的统计机构,工作人员身兼数职,常规统计调查工作由开发区工作人员直接面对调查对象,不与开发区规划范围内的街(镇)统计部门发生工作联系,不与管辖范围内的社区居委会、村委会发生工作联系,人员流动性强且力量博弱;托管街镇统计工作的开发区其常规业务工作直面“五上企业”,长期以来依靠小区物业公司管理“开发新建的社区”,与辖区的街(镇)、社区工作上联系很少或的没有交集,物业公司是市场主体,由公司人员担任“两员”,小区业主会对人口普查工作的公信力产生疑问,因此,按照现行普查工作组织模式,由托管后的街镇实施“两员”选聘也存在“盲区”,开发区“两员”选聘难。

开发区普查小区划分存在没有“统一划分办法”问题。西安有五个开发区的规划范围是以道路、市政设施等地理特征作为规划界限,不适应以居民社区、村委会为最小行政管理单位的传统管理模式,管理存在跨行政区划或跨越道路或市政设施现象,涉及新开发小区、城中村、老旧小区、安置小区、有物业管理的小区与没有物业管理的复杂情况,如何统一规范划分普查小区?如何设计满足不同层级管理需求可操作的普查小区划分原则?如何解决划分争议问题?如何能够做到不重不漏?国家的普查方案、陕西省的普查方案均不涉及此问题,相同管理层级可参考或可借鉴的成熟经验也比较少,西安开发区普查小区划分难。

开发区人口普查存在入户登记渠道不顺问题。没有社会事务管理职权的开发区,与所在地的街(镇)政府没有管辖与被管辖政务关系,与在开发区内居住的普查对象没有的社会事务管理关系,与普查对象所在的社区、村委会工作人员没有工作联系,即使是开发区成立后开发新建的居民住宅小区,也不具有完全的行政管理权。没有街道办事处、镇人民政府、居民社区、村委会有关工作人员陪同,入户登记如何获得普查对象的“打开家门”的信用认同?又如何获得普查对象 “如实回答问题”的意愿认可?如果完全由物业公司来承担“两员”工作,部分物业公司与小区业主存在矛盾,物业公司的普查员入户调查,业主的抵触情绪会发生不利于普查的问题。开发区人口普查无论使用何种方式采集普查数据,都不能缺少街道办事处、镇人民政府、居民社区、村委会参与的“政府行为”元素,都存在如何利用“政府信用”保障渠道畅通的问题,没有行政事务管理权,开发区人口普查入户登记难。

开发区人口普查存在“监督管理难”问题。人口普查的数据量远大于其它普查,不仅有普查数据采集量非常大,普查小区的划分数量、建筑物信息标注数量居各类普查之首的问题,更重要的是人口普查面对的是自然人,是“移动”的调查对象,其配合程度普遍较差,此次人口普查西安市有7个开发区采用购买第三方公司服务的方式进行,前期第三方公司普遍使用自己开发的“小程序”采集数据,后期才集中力量将普查数据导入国家普查专用平台,这样的工作模式,一方面前期开发区统计机构对普查数据采集情况不能及时掌握,保障工作进度比较被动;另一方面,法律法规是否允许普查数据在“体制外”存放,“两员”的保密承诺应该如何实施,还存在数据安全隐患;同时,法律法规是否允许将政府有关部门的资料提供给第三方进行比对,开发区统计机构又如何在第一时间发现普查数据质量,高效运用部门资料监督管理第三方公司等等,因此,开发区人口普查工作委托第三方公司,存在“监督管理难”问题。

四、开发区“七人普”业务管理的实践与思考

开发区的人口普查工作直接对西安市人口普查工作大局产生重大影响,开发区人口普查对象众多,流动性强,相对于市场主体的普查,基础数据的采集难度更大,影响配合程度的不确定性因素更多。如何应对挑战破解难题,我们有以下思考:

开发区的问题在立法层面应有所考虑。全国各地各种类型的开发区很多,开发模式和管理不同,但都具有特殊的行政地位,而人口普查工作是政府行为,具有法定的强制性。建议《全国人口普查条例》部分条款应予修订,将第三条修改为“……村民委员会,居民委员会应当协助所在地人民政府及派出机构动员和组织社会力量,做好本区域的人口普查工作……”,为全国各地的各层级开发区统计机构借助市场主体、借助所在地居民委员会,村民委员人员、辖区物业人员、选聘高校学生、志愿者力量依法开展人口普查工作提供法律保障。现行的《中华人中共国统计法实施条例》第五条提出了“……国家有计划地推进县级以上人民政府统计机构和有关部门通过向社会购买服务组织实施统计调查和资料开发”,《全国人口普查条例》应增加相应内容,为开发区有目标、有范围的允许地方政府有关部门在人口普查工作中实施该计划,为全国各地的各种类型开发区解决没有独立机构、专业力量不足、“两员”选聘基础差等问题开拓合法的解决问题途径。同时,西安市在新一轮地方立法工作中,充分考虑西安开发区建设的特殊性和重要性,进一步修订完善《西安市开发区条例》或《西安市统计管理条例》,为西安的开发区全面履行“县级以上人民政府统计机构职责”提供法律保障。

普查小区划分是必须首先解决的基础问题。如何划分开发区与所在行政辖区的普查任务分工与普查工作责任,必须在普查工作初期明确。因此,可参考国家 “健康码”大数据平台,将新冠肺炎疫情防控资料在人口普查小区划分、地图绘制、建筑物标示、摸底登记等工作中加以应用,提前安排各区县、开发区统计部门加强与本辖区的相关部门、街办沟通协调,全面收集各开发区、各区(县)疫情防控部门对社区居委会、村委会疫情防控“全面覆盖”的责任落实情况,摸清居民小区疫情防控的物理责任空间,了解和掌握开发区、各区(县)疫情防控所负责的自然小区个数,再结合《统计用区划代码和城乡划分代码》划定各开发区与各区(县)普查小区,管理权有争议的地方、区(县)与开发区均不认领的地方,由市级普查办出面协调裁定,裁定结果仅适用人口普查工作。

入户登记是必须跨过的难关。以往的普查工作,开发区都是以服务外包的形式委托专业公司采集基础数据,以第四经济普查为例,这种组织模式有利有弊,服务外包在一定程度上可以缓解开发区, “两员”选聘 “零”基础问题,但在实施过程中,遇到调查对象不配合,外包公司的市场化行为根本不可能解决此类问题,最终只能由政府普查机构出面,借助街(镇)、社区力量协助解决。可以预见,人口普查城乡居民的配合程度不会比企、事业法人更好,“入户”与“入企”比较,无论是数量还是难度都会大幅度增加,第七次人口普查除高新区以外各开发区均向第三方公司购买服务来完成数据采集工作。要解决“入户信用”和处理“不配合”问题,各开发区可在做好入户登记宣传工作的前提下,加强与区(县)统计局沟通,提前与专业公司和街办或(镇)政府签订三方责任合同,向专业公司,居民社区、村委会同时购买服务,避免只与专业公司合作,回头再需多方协调请居民社区、村委会出面解决问题,确保入户登记渠道畅通,普查数据采集顺利。目前,国际港务区一方面依托街办力量,负责对村委会居民进行普查登记,另一方面向第三方公司购买服务完成对社区居民的普查登记的组织方式,我们认为是解决开发区入户登记困难比较有效的办法。

监督管理是必须履行的职责。开发区通过第三方公司开展人口普查工作,并不是将法定职责进行了全面委托,第七次人口普查国家统计局对普查小区划分、建筑物标示、数据处理运用“行政区划+统计机构管理码”进行数据处理与管理,即省级普查机构给跨市(地)的开发区增加管理码,市级普查机构分别给跨区(县)的开发区增加管理码,从技术操作层面解决了开发区数据录入、汇总、管理、监督等问题,开发区统计机构全面履行“县级以上人民政府统计机构职责”已没有技术障碍。我们认为应该加强对第三方公司的监督管理,一方面可结合西安市各开发区的实际情况,在市级层面统一开发供第三方公司使用“小程序”,解决普查数据的“安全性”问题,或进一步开发利用 “西安统计业务管理平台”,有针对性为开发区提供服务;另一方面要对第三方公司采集的普查数据进行严格监管,存贮在什么地方?由谁负责?泄密责任等等都应该委托前约定,同时可要求第三方公司的“小程序”增加数据质量审核功能,在普查数据正式导入国家平台之前,尽可能完成普查数据的初步审核工作。

中国第七次人口普查是“地球村”最大规模的人口普查,千头万绪、困难重重,开发区的问题只是冰山一角,作者思考的问题也只是诸多问题中的一部分,只是因为长期关注西安开发区的统计管理问题,经常思考应如何破解开发区统计事业发展难题;只是因为参与了西安市人口普查工作,对人口普查工作的困难有较多的感受,希望以上的思考能够以点带面,抛砖引玉。也借此机会预祝西安市8个开发区的第七次人口普查工作取得圆满成功!西安统计事业发展取得新的突破!