让教育回归本位

7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策）。国家义务教育阶段“双减”政策落地实施，对于切实提高学校育人水平、规范校外培训、营造良好教育生态提出了明确的要求。

近年来，随着国家中心城市建设的推进，西安经济规模扩大、城市吸引力增强、人口总量增加结构变化，对于各级各类教育发展都提出了新的要求。那么，“双减”政策要求下西安教育行业现状如何？有什么特点？后“双减”时代，西安教育行业发展面临的方向和挑战在哪里？本文从国民经济行业角度出发，根据经济普查、常规调查、行政记录等资料，对西安教育行业发展情况进行分析研究，同时对“双减”政策要求下西安教育行业面临的挑战与方向进行初步梳理。

一、相关概念简述

现行国民经济行业分类将教育行业界定为“国家、社会、私人依照国家有关法规开办的各级各类教育机构的活动，以及其他与教育相关的活动”，包括了学前教育，初等教育，中等教育，高等教育，特殊教育，技能培训、教育辅助及其他教育6个部分。

表1 现行国民经济行业分类中教育门类的界定

在统计工作中，根据主体性质不同将调查对象分为法人单位^[1]、产业活动单位、个体户、个人等。其中，法人单位是行业统计中最主要的统计对象。通常，依据法人单位的类型，将行政机关、事业单位、民办非企业单位视为非营利性主体（统称非企业法人），将企业法人视为营利性主体。

图1 法人单位类型

第四次经济普查资料显示：2018年，西安教育行业增加值423.64亿元，占全市GDP的5.0%。其中，法人单位增加值372.71亿元，占全行业增加值的88.0%。法人单位中，非企业法人增加值354.90亿元，占全行业增加值的83.8%。

图2 2018年西安教育行业增加值构成（%）

注：图2其他项为个体经营户增加值、研发支出折算增加值等

二、教育行业现状及特点

（一）公益性、社会性特征明显

四经普资料显示，2018年末全市共有教育行业法人单位5694个，从业人员25.88万人。其中，非企业法人3892个、从业人员24.01万人、资产总计1824.48亿元；企业法人1802个、从业人员1.87万人、资产总计45.31亿元。非企业法人单位数、从业人员数、资产总计占比依次为68.4%、92.8%和97.6%，是西安教育行业的主要力量，形成教育行业公益性、社会性的基本特征。

按照国家“双减”政策要求，学科类校外培训机构要统一登记为非营利性机构，预计后续全市教育行业非企业法人数量将进一步提高。

结合行业结构看。教育行业的非企业法人主要分布在国民教育序列的初等教育、中等教育、高等教育等，以各级各类大、中、小学为主。特别是高等教育领域，全部是非企业单位。企业法人主要分布在学前教育和技能培训、教育辅助及其他教育领域，以各类民办幼儿园、社会培训机构、职业教育机构等为主。

图3 四经普教育行业非企业、企业法人单位分布

（二）社会力量参与技能培训、学前教育领域较多

前文已述，2018年教育行业企业法人增加值17.81亿元，占法人单位的4.8%。其中，技能培训、教育辅助及其他教育行业的市场化程度最高，企业法人增加值占法人单位的47.7%。其次是学前教育行业，企业法人增加值占比为13.7%，反映了社会力量兴办幼儿园等机构对学前教育领域的重要补充。

图4 教育行业各领域法人单位增加值构成（2018年）

（三）高等教育占半壁江山

从教育行业各领域看，高等教育增加值223.42亿元，占教育行业的52.7%，超过半数；特殊教育增加值1.12亿元，仅占教育行业的0.3%，占比最低；技能培训、教育辅助及其他教育增加值43.65亿元，占教育行业的10.3%；学前教育、初等教育、中等教育合计占32.3%。

图5 2018年教育行业增加值行业构成

以下根据教育部门统计资料中各级各类普通学校情况进行分析。（各级各类普通学校包括幼儿园、小学、普通中学、普通中等专业学校、普通高等学校；不包括成人中等专业学校、职业高中学校、技工学校、特殊教育学校和工读学校）。

截至2020年，全市各类普通教育学校3711所，在校生266.67万人，教职工23.45万人，专任教师16.75万人，分别比2019年增加180所、18.15万人、1.54万人和1.08万人，比2015年增加555所、49.48万人、4.84万人和3.76万人。

——幼儿园数量多，增长快，学前教育服务能力提升。2020年，全市有幼儿园1966所，比2015年增加549所；教职工5.96万人、专任教师2.99万人、在校生39.64万人，分别是2015年的1.66倍、1.57倍和1.28倍。2020年幼儿园生师比（在校生人数/专任教师数）13.24，比2015年减少3。

——小学生增长领跑全国，师资力量同步跟进。2020年，全市小学在校生85.20万人，比2015年增加28.58万人，增长率达到50.5%。据某机构整理[2]，上述增量和增速在全国50个重点城市中位居第一，领先第二名长沙10个百分点，是唯一增速超过50%的城市。与此同时，2020年全市小学教职工数4.88万人、专任教师4.34万人，分别比2015年增加1.63万人和1.47万人，增长率分别为49.9%和51.0%，师资力量同步跟进。

——普通中学教师增长快于学生，专任教师占比提高。2020年全市有普通中学495所，比2015年增加73所。普通中学在校生45.68万人、专任教师4.11万人，分别比2015年增加4.31万人和0.81万人，增长率分别为10.4%和24.6%。专任教师增长速度快于在校生人数，普通中学生师比从2015年的12.53下降到2020年的11.11，专任教师占教职工总数的比重从2015年的81.1%提高到2020年的83.3%。

——普通高校体量大，高等学校师生人数最多。虽然2013年以来全市普通高校数持续为63所不变，但在校生人数、专任教师数持续增加，2020年在校生93.13万人，专任教师5.20万人，分别占全市普通教育的34.9%和31.0%，师生人数均最多。

——中等专业学校正经历“收缩-恢复”阶段。2020年，全市有普通中等专业学校15所，比2015年减少5家。从近十年的情况看，中等专业学校规模自2010年以来逐渐收缩，在校生和专任教师数逐渐减少，2018-2019年期间达到最少后逐渐增加，但目前尚未恢复到2015年的水平。

图6 2010年以来普通中等专业学校师生情况

（四）教育主体分布与服务业经济总量、人口数相关

从增加值看，碑林独占鳌头。我市教育行业聚集性特征比较明显。受辖区内高等院校的带动，碑林区、长安区、雁塔区和未央区4个区教育行业增加值占到全市的70%。其中，2018年碑林区教育行业增加值138.94亿元，占全市的32.8%。

图7 2018年全市各区县和西咸新区教育行业增加值

注：数据为13+1口径。即13个区县数据包含辖区内西咸新区之外开发区数据

结合市场主体类型和区域经济总量、人口分布等因素看，在经济总量聚集发展的同时，西安教育行业的主体分布也呈现出一定的区域均衡性。

企业法人的分布与各区域服务业经济总量相关。用2018年各区县和西咸新区服务业增加值与四经普企业法人数据比较，服务业增加值居前两位的雁塔区、碑林区，其教育行业企业法人单位数、营业收入、从业人员数也最多；服务业增加值最小的周至县，经济普查教育行业法人单位数、营业收入、从业人员数在全市也最少。教育行业市场化领域的发展和区域经济基础息息相关。

图8 四经普各区县和西咸新区教育企业法人主要指标和2018年服务业增加值占全市比重（%）

注：数据为13+1口径。即13个区县数据包含辖区内西咸新区之外开发区数据

非企业法人的分布与区域人口分布、教育机构所处阶段关联性强。从人口数看，常住人口最多的雁塔区，教育行业非企业法人单位数、从业人员数最多，全年费用支出合计全市第二；常住人口最少的阎良区，教育行业非企业法人上述指标也最少。从教育机构看，雁塔区幼儿园、中学最多，高等教育和培训机构数量第二；由于聚集了西安交通大学、西北工业大学等大型知名高校，碑林区高等教育和培训机构数量最多，非企业单位的费用支出合计全市最多；西咸新区和周至县小学数量最多，幼儿园数量仅次于雁塔区。另外，莲湖区的特殊教育机构最多，阎良区、高陵区特殊教育领域存在空缺。

表2 各区县和西咸新区各类教育领域非企业法人数（个）

注：本表数据为13+1口径。即13个区县数据包含辖区内西咸新区之外开发区数据

三、规模以上法人单位发展情况

（一）非企业：以大中小学为主

自2019年起，教育行业年收入合计在1000万元及以上的事业单位按月纳入统计。2020年末，在统教育行业事业单位403家，年末从业人员11.95万人、资产总计1163.23亿元，年收入合计455.04 亿元、费用合计473.86亿元。

从行业分布看，初等教育、中等教育领域单位数最多。年收入1000万以上的事业单位中，初等教育、中等教育领域单位数最多，合计占比达84.1%；高等教育机构单位虽少，但从业人员、资产、收入、费用最多。

表3 2020年收入合计超过千万的事业单位情况

从区域分布看，碑林区和雁塔区占比最大。2020年，这两个区县在统教育行业事业单位共104家，占全市的25.8%。年末从业人员6.89万人、资产总计928.18亿元，全年收入合计334.14亿元、费用合计358.48亿元，分别占全市的57.6%、79.8%、73.4%和74.7%。这两个区的比较看，单位数雁塔区略多，从业人员数两区相当，资产、收入和费用指标则碑林区明显更多。

表4 2020年各区县和西咸新区教育行业事业单位情况

注：本表数据为13+1口径。即13个区县数据包含辖区内西咸新区之外开发区数据

从收入构成看，政府财政资金是主要来源。2020年事业单位收入中财政拨款、事业收入的占比分别为62.3%、29.6%。与上年比，财政拨款占比下降1.1个百分点，事业收入占比提高1.5个百分点，变化基本不大，政府财政资金是教育行业事业单位正常运营的有力保障，也是教育行业保持公益性、社会性的基础。

从费用构成看，业务活动支出占比近8成。2020年事业单位费用支出中业务活动、管理费用的占比分别为79.4%、17.0%。与上年比，业务活动支出占比提高2.2个百分点，管理费用占比下降1.6个百分点，教育行业事业单位在业务活动中的投入增加，主业明确。

（二）企业：学科类培训机构目前是规上企业的主力

常规统计调查中，将年营业收入1000万元作为规模以上教育企业的标准。

截至2021年9月，全市有规模以上教育企业25家，比2018年增加7家。25家企业1-9月营业收入17.59亿元，同比增长3.6%，两年平均增长3.3%；从业人员0.74万人，同比增长3.5%，两年平均增长1.5%。

从教育活动内容看，以校外辅导、职业技能培训为主。其中，学科辅导类机构10家，9月末从业人员0.55万人、拥有资产17.15亿元，1-9月营业收入14.76亿元，分别占规模以上教育企业的74.3%、67.9%和83.9%。职业技能培训机构9家，9月末从业人员0.06万人、拥有资产6.42亿元，1-9月营业收入1.10亿元，占比较小。另外，规上教育企业中还有4家中等教育阶段的企业，主要从事针对初高中的补习教学，其从业人员、资产、收入在规模以上教育中占比约在10%左右。

从区域分布看，各区域没有实现全覆盖。按13个区县和西咸新区分，只有新城、碑林、莲湖、未央、雁塔、阎良、长安和西咸有规模以上教育企业，而且除新城、碑林、莲湖外，其他几个区县的规模以上教育企业也是主要分布在辖区内的开发区板块。特别的，最大的两家规模以上教育企业目前都在碑林区，反映了碑林区在教育事业和市场化发展两方面的聚集特点。

四、后“双减”时代西安教育行业面临的挑战

教育的对象是人，人口分布、结构、素质等特征将直接影响教育服务的需求。从第七次全国人口普查情况看，常住人口增加、“老”“小”人群占比提高、平均受教育年限延长，教育服务需求更加多元化，面临的挑战也多元化。

（一）“娃娃”越来越多，基础教育校内外面临优化

2020年，全市常住人口超过1295万人，其中14岁以下人口202.66万人，占常住人口的15.65%，比2010年第六次全国人口普查提高2.76个百分点。学龄人口增加，促进基础教育阶段校内外服务的进一步优化提升。

从学校教育供给数量看，2019年《西安市基础教育提升三年行动计划（2019-2021年）》印发，提出三年内完成新建、改扩建中小学幼儿园430所，增加学位38.95万个，对于全市基础教育服务能力提升起到了良好的推动作用。2020年，全市普通中学、小学、幼儿园共计3633所，在校生170.52万人，分别比2018年增加267所和19.57万人，2021年还将继续增加。

面临的挑战：

一方面，后“双减”时代，减负不等于一减了之，学校教育质量均衡提升是根本基础，基础教育质量提升任重道远。全面加强公共教育供给，不仅要增加学校数、学位数，还要实现教学质量的长效全面提升，缩小城乡、区域、学校间教育水平差距，通过优质、高效、多样的学校教学体系，丰富学校生活，促进学生德智体美劳全面发展。

另一方面，艺术类培训可以成为学校教育的有益补充。通过规范整顿，杜绝学科类培训机构喧宾夺主、影响正常学校教育的现象，纠正基础教育校内校外“双轨”问题。促进非学科类校外培训成为学校教育的有益补充，为学生在体育、音乐、美术、科技等方面兴趣特长发展提供个性化资源。

（二）夕阳红越来越亮，老年教育有待及时跟进

2020年，全市常住人口中60岁及以上人口207.53万人，占16.02%，其中65岁及以上人口为141.17万人，占10.90%。60岁以上人口和65岁以上人口比重分别比2020年六人普上升3.48个、2.44个百分点。

总体来看，在老龄化进程持续推进的过程中，老年人身体状况越来越好、受教育程度越来越高，对基本生活和医疗之外的精神文化需求更多日渐成为趋势，其中也包括“活到老、学到老”的教育需求。特别是60-70岁阶段的低龄老人，身体条件、生活状态处于工作到退休的过渡阶段，对老年人教育需求也更突出。

不同于职业教育、普通教育，老年教育的目的是使老年人增长知识、开阔视野、丰富生活、强身健体，提高生活质量。内容上除了传统的文化艺术、休闲健身、营养保健等内容，还可以融入信息化时代的互联网应用、预防电信诈骗等实用技能。形式上除了专门的老年大学，还可以采取与年轻人甚至青少年混合编班、嵌入养老机构等灵活模式。

然而，四经普资料中登记的专门的老年大学仅有4所（陕西老年大学、西安老年大学、西安市临潼区金秋老年大学、西安市高陵区老年大学）。通过互联网搜索“老年大学”，在百度地图中查找到相关地址39处，在大众点评网检索到有效结果52处（剔除广告类内容）。类型上，基本以陕西老年大学、西安老年大学的分校、办学点为主；区县级可以检索到雁塔、碑林老年大学；社会办学类可查到光机所、国家电网、陕鼓集团、西安交大、陕师大等大型企事业单位举办的老年大学。

面临的挑战：当前我市老年教育服务的总量还相对较小，类型也比较单一，内容丰富、体系全面、形式灵活、覆盖面广的老年教育服务体系有待健全。

图9 全市老年大学部分网络检索结果

（三）大国工匠魅力渐增，职业教育有望更上层楼

职业教育是针对某种职业或生产劳动所需职业知识、技能、职业道德所开展的教育活动，为制造强国建设培养人才队伍，是打造大国工匠的最初一步，是整个教育体系中的重要一环。

从形式上看，职业教育可以分为职业学校教育和职业培训两个方面。前者包括职业技术学校、技工学校等，属于学历教育的一部分；后者是对职工进行的岗位培训或再就业培训，具有非学历性。

职业学校教育方面，以中等职业教育为例。2015年以来，我市中等职业教育学校在整合优化后学校数逐渐减少，从2015年的189所学校减少到2020年的150所。但办学规模逐渐扩大，师生人数波动增长，专任教师比重有所提高。

表5 2015-2020年全市中等职业学校情况

注：本表中等职业学校包括普通中等专业学校15所、成人中等专业学校2所、职业高中学校57所、技工学校76所

职业培训方面。2018年全市从事职业技能培训的法人单位不到千家，从业人员仅万余人，总体规模仍然较小。定期统计中，2020年收入合计过千万的职业技能培训类事业单位仅9家，全年收入1.65亿元，从业人员不到700人，培训内容主要是景观、建筑工程、农业、教师等行业。2020年营业收入过千万的职业技能培训企业仅8家，年营业收入合计1.86亿元，从业人员同样只有600多人，培训内容以烹饪、机动车驾驶、电脑软件为主。

面临的挑战：近年来我市职业学校教育发展逐渐向好但仍有波动，职业培训方面发展还不够充分，培训领域相对传统，职业教育还面临着规模效益、社会认可等方面的挑战，有待针对西安产业发展，整合多方资源、促进校企合作，稳步提高职业学校办学规模，丰富培训内容，促进职业教育发展。

另外，七人普数据显示，2020年全市常住人口中每10万人拥有大学文化程度人口为30999人，比2010年六人普增加8994人；15岁及以上常住人口平均受教育年限为11.85年，比2010年六人普增加0.9年。劳动者整体素质提高，也给职业教育水平提出了更高的要求。

（四）全民共享发展成果，特殊教育领域有待再扩容

市残联数据显示，2020年全市共有残疾人19.02万人，比上年增加0.17万人。让残疾人、特别是残疾儿童与正常人一样接收教育、享受发展成果，是特殊教育的重要任务。结合教育部门和经济普查的数据分析：

——专门的特殊教育学校专任教师增加，在校生逐渐扩容但步伐放缓。2020年全市有特殊教育学校11所，专任教师333人，学校数比2015年增加3所，专任教师数是2015年的1.4倍，专任教师占教职工的比重从2015年的68.2%提高到2020年的76.0%。从学生容量看，2020年特殊教育学校在校生1095人，虽然比2015年增长40%，但2018年以来在校生数量持续不到1100人，在校生数量增长放缓。

表6 2015-2020年全市特殊教育学校情况

注：本表是教育部门统计资料，数据口径是专门的特殊教育学校

——民办机构服务能力有限。2018年四经普登记特殊教育行业民办非企业单位17家，从业人员297人，拥有资产1329万元，人员和资产仅占特殊教育行业的34.1%和4.6%。按照3.5比1的比例推算（2015-2021年特殊教育学校生师比算术平均数3.56），民办非企业单位能接纳约千名左右的残疾儿童。

另外，2020年全市还有2238名特殊教育学生通过在普通学校随班就读或送教上门的方式接受教育。综上推算，全市现有特殊教育服务能力约为每年不到5000人。但据市残联数据，2020年全市接受康复训练和服务的残疾儿童就有5346人，特殊教育服务能力还存在缺口。同时，从业务内容看，民办机构更多承担了康复发展等方面的教育，与专门的学校教育还有一定差别。

面临的挑战：为更好地推进教育公平，实现教育领域发展成果全民共享，特殊教育领域还需要在加强公办特殊教育学校建设、鼓励普通学校接纳轻度残疾儿童随班就读、支持民办机构持续发展遍地开花，实现教育服务能力有效扩容等方面继续努力。

注：

[1]统计中的法人单位应同时满足以下三个条件：①依法成立，有自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担负债和其他民事责任；②独立拥有和使用（或授权使用）资产，有权与其他单位签订合同；③会计上独立核算，能够编制资产负债表。法人单位包括企业法人、事业单位法人、机关法人、社会团体法人和其他法人五种类型。

[2]资料来源：微信公众号“悦西安”，2021年9月20日，小学生增量、增幅全国第一，对西安意味着什么？